來源：21財經

“十四五”規劃開局之年，中國新型城鎮化正在穩步推進。

近日，國家發展改革委正式印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》（下稱：《任務》），文件覆蓋了促進農業轉移人口有序有效融入城市、提升城市群和都市圈承載能力等多個方面。

《任務》指出，2021年將有序放開放寬城市落戶限制，城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策，促進大中小城市和小城鎮協調發展，并支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發展規劃。

推進新型城鎮化并非一蹴而就。近年來戶籍改革步伐不斷加快，從城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮陸續取消落戶限制，到城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，再到2020年“督促”城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，最終到2021年政策明確落地。

截至2019年，全國城市數量為672座，其中城區常住人口300萬以上城市達到30座。換言之，2021年642座城市將全部實現“零門檻落戶”。

“這是一個循序漸進的過程。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸對21世紀經濟報道表示，“在逐步放松落戶限制的同時，要加快建設補齊公共服務，這也可以有效防止推進過程中城市公共資源出現擠兌。”

可以說，這一份“十四五”開局之年的任務清單，一定程度上折射出中國新型城鎮化路徑的發展趨勢。除了政策“分步走”，今年的《任務》中也出現了一些值得關注的新提法。

“零門檻落戶”時代到來

2021年，除超大、特大城市和部分大城市外，其余城市將全面放開落戶限制。

根據2014年11月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，目前將城市劃分為五類七檔。其中，城區常住人口300萬以上500萬以下的城市為大城市（Ⅰ型），城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。《城市建設統計年鑒》數據顯示，截至2019年末，全國城區常住人口300萬以上的大城市、特大城市、超大城市共30座。

具體而言，超大城市包括上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津6座城市，特大城市包括東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島10座城市。大城市（Ⅰ型）包括哈爾濱、長春、大連、合肥、昆明、太原、長沙、蘇州、南寧、烏魯木齊、石家莊、廈門、寧波、福州14座城市。

需要指出的是，在戶籍制度改革推進過程中仍面臨著不少挑戰。在楊舸看來，將戶籍作為福利的思想觀念亟待轉變。過往上演的城市“搶人大戰”就反映出部分城市將戶籍作為福利的觀念，只有將戶籍制度與就業等政策脫鉤，剝離各類隱形門檻、前置條件與附加條件，“零門檻落戶”才能真正落地。

與2020年相比，今年的《任務》還尤其強調了租購同權。《任務》指出，城市落戶政策要對租購房者同等對待，允許租房常住人口在公共戶口落戶。

楊舸認為，這一政策與“房住不炒”的關聯頗深。目前，之所以部分地區仍傾向于以住房作為考察標準，其根本原因還在于公共資源過于稀缺。例如《任務》強調，2021年要支持有條件地區將未落戶常住人口納入普惠性學前教育保障范圍，針對的就是相對稀缺的學前教育資源問題。

“其實，租購同權不算新提法，但執行難度實則不小。一方面，租房憑證的規范化有待加強，另一方面在實際情形下，如租客辦理業務需房東配合提交房產證復印件等，房東可能存在不配合的情況。未來，在租購同權的政策執行過程中，許多細則仍有待調整和完善。”楊舸說。

真正意義上的人口“自由流動”意味著，既要尊重外來人口流入，也要尊重外來人口回流。對此，《任務》對不同層級城市的協調發展均作出安排。根據《任務》，在城市中，要推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口。在縣城里，要加快補齊縣城公共服務設施、環境基礎設施、市政公用設施、產業配套設施短板弱項。

“愿意留在大城市的，支持留下來。愿意回小城市發展的，也為他們托底。無論人在哪里，都可以實現安居樂業。”楊舸說。

今年都市圈新點名成都

都市圈發展仍是今年的重點任務。《任務》提出，支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發展規劃。

《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》曾提出，支持南京、西安、福州等都市圈編制實施發展規劃。對比來看，今年南京“不見了”，而新點名成都。

目前，南京都市圈規劃工作已取得突破進展。近日按照《國家發展改革委關于同意南京都市圈發展規劃的復函》要求，《南京都市圈發展規劃》已由江蘇省政府、安徽省政府聯合印發，即將面向社會全文公布。

就成都都市圈而言，去年審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的消息將眾多目光聚焦于成渝地區。

廈門大學經濟學院副教授丁長發向21世紀經濟報道記者表示，成都都市圈與成渝雙城經濟圈并不沖突，而是相互配合的關系。例如，從外部看西部仍然由“西三角”重慶、成都、西安共同支撐區域發展。從內部看，仍需要核心城市以都市圈為尺度繼續做大做強。

此次除了成都都市圈新被提名，西安都市圈也連續兩年被點名，也可以看出近年推進西部核心城市都市圈發展的力度。

成都都市圈涉及成都、德陽、眉山、資陽四市，近年四市GDP總和占四川省近半壁江山。今年3月，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室常務副主任尹宏表示，成德眉資同城化發展的就是成都都市圈建設。2月《成都都市圈規劃協同工作機制》正式出臺，成都都市圈發展規劃已在路上。

西安都市圈也在穩步推進，此前圍繞西安曾提出“大西安都市圈”“西咸都市圈”等多個概念。當下“培育建設西安都市圈”已寫進陜西“十四五”規劃，并劃定西安都市圈“一核一軸、兩翼三區、多組團”發展格局。據了解，《西安都市圈發展規劃》已編制完成，正在推進報國家發改委申請批復的工作。

值得注意的是，福州都市圈在今年繼續被強調，且放在表述的第一順位。2020年福州首次躋身萬億GDP城市行列，丁長發表示，這表明福州初步具備了發展都市圈的基礎。今年1月，《福州都市圈發展規劃》正式通過福建省委常委會會議審議，劃定了都市圈的具體范圍。

丁長發告訴記者，近兩年對于福州都市圈的大力推動，需要結合粵閩浙沿海城市群理解。在“十四五”規劃中，此前“海峽西岸城市群”的表述不再提及，取而代之的是首次提出的“粵閩浙沿海城市群”，新提法則強調了粵、閩、浙三省之間的合作與協同。

“在長三角和珠三角這兩大我國經濟最發達的城市群之間，還缺乏一個強有力的超級城市作為支撐。”丁長發表示，福州都市圈意在不斷提高福州首位度。

此前，福建擁有三座強市，包括省會福州、經濟規模最大的泉州、高新產業發展相對優勢的廈門，共同支撐起福建作為全國GDP第七大省的地位，目前福州都市圈發展率先得到有力支持。

“福建也在全力支持福州申報建設國家中心城市，這是隨著福州都市圈發展的下一步目標。”丁長發表示，當下福州要在長三角和珠三角之間立穩腳跟，“仍需在科教基礎、營商環境、高新產業發展等方面下功夫、補短板。”